我國城鎮污水處理定價存在的問題及對策研究

孫興麗 王殿茹 張舉鋼(石家莊經濟學院，河北石家莊050031)

【摘要】我國城鎮污水處理發展時間不長，缺乏完善的法律法規和健全的管理體系，民眾對城鎮污水處理定價認同感較低.在闡述城鎮污水處理規范定價意義的基礎上，介紹了美國、英國和日本三個國家污水處理定價的先進經驗，研究了我國污水處理定價存在的主要問題，進而提出了相關對策建議。

【關鍵詞】城鎮污水處理定價污水處理價格

【中圖分類號】F726【文獻標識碼】A【文章編號】1006-2025(2014)10-0038-03

一、我國城鎮污水處理規范定價的意義

(一)有效解決城鎮污染性缺水問題

我國是一個水資源分布極不平衡的國家，各個地區擁有的水資源很不均衡，總體上是一個缺水國家。特別是城市供水非常短缺.全國有70%的城市處于缺水狀態。同時，我國還是一個水污染嚴重的國家，每年因為水污染造成的損失約占GDP的2%。[1]隨著中國節能減排政策的實施和公眾環保意識的提高.污水處理行業成為重要的新興產業。在此背景下，強化城鎮污水處理工作，合理確定污水處理價格，促使民眾樹立節水意識，有助于解決我國城鎮污染性缺水問題。

(二)有效促進城鎮污水處理市場化進程

污水處理企業具有壟斷特征。在推進污水處理改革進程中，實現投資主體多元化、運營主體企業化以及管理市場化，形成開放有序的行業競爭，是我國城鎮污水處理改革的目標。價格作為反映政府、企業和消費者三方關系的利益核心，是整個改革的關鍵所在。合理制定污水處理價格，能夠確保污水處理企業可持續運轉.同時保障消費者合法權益，有利于引導民眾樹立節約用水意識.有效推進城鎮污水處理市場化。

二、國外污水處理定價的先進經驗

(一)美國污水處理定價的先進經驗

美國污水處理體制分為聯邦政府、州政府及地方政府三個層面。在聯邦制國家主體下，美國各州政府和地方政府在污水處理管理上具有較大自主性。在聯邦政府一級，美國環境保護署主要負責污水處理相關政府法案的制定，為污水處理提供政策支持。目前，美國適用的污水處理法案主要有《安全飲用水法案》和《清潔水法案》。20世紀七八十代，美國政府通過聯邦資金為全國各地污水處理企業建設提供了超過600億美元的資金，推動了全國污水處理設施的建設。在州一級，主要通過設立公用事業委員會對污水處理相關事項進行管理，但由于各州地域、人口和境內水資源分布存在較大差異，各州采取的管理手段也有較大區別。在地方政府一級.主要通過設立地方水務管理董事會對污水處理相關事項進行管理。美國污水處理定價的先進經驗包括：一是吸引公眾參與，共同進行污水處理行業監管，并制定嚴格的水價聽證會制度，有效保障公眾利益。二是實行低廉的污水處理費用標準。一般每年每戶的污水處理費用支出不超過200美元.約占家庭支出的0.5%。[2]三是實行污水處理儲備金和財政補貼，以確保污水處理設施正常運轉和投資者盡快收回成本。四是實行多樣化污水處理收費，不同污水處理廠實施了不同的收費標準。(二)英國污水處理定價的先進經驗

英國政府從環境國務大臣到水務辦公室再到負責管制糾紛的相關部門，建立了三個層面污水處理管理體制。在污水處理收費方面，英國政府建立了非常嚴格的監管制度，明確用戶權益保護.并賦予水務辦公室充分權利，使其有權介入水務公司費率機制運作。政府主要通過經濟手段實現對污水處理價格的監管.并制定了兩種收取供水費用與污水處理費用的方式。一是根據用戶房屋財產應稅價值收費.這是一種非讀表計費方式：另一種是根據用戶實際用水收費，即通過讀表收費。之所以出現兩種收費方式，初始目的是為了保護低收入家庭的權益。

(三)日本污水處理定價的先進經驗

日本是一個水資源并不豐富的國家.一直實行統一嚴格的供水與排水管理.在中央與地方兩級實行明確分工。中央政府主要負責全國性水資源政策制定，地方政府主要負責具體供水、污水處理、水務機構運營等管理。在污水處理定價方面，一是采取了經濟手段與行政手段并舉的管理模式.對包括污水處理價格在內的水價進行明確規定。二是實行中央政府補貼政策。明確規定中央政府劃撥的與水務相關的財政補貼中有35%必須用于污水處理。同時，新的污水處理設施建設費用.50%—55%由中央政府提供，地方政府承擔45%.其余5%左右建設費用由受益人支付.這在很大程度上保障了低收入家庭的權益。

三、我國城鎮污水處理定價存在的主要問題

(一)城鎮污水處理價格偏低

從實際情況看.全國各地污水處理企業基本都是依靠財政補貼才能勉強維持運轉，污水處理價格明顯偏低。全國省會城市中，污水處理收費標準最高的是南京，為1.1元/立方，最低的是太原，僅為0.25元/立方，而在非省會城市中，收費標準大多比較低.特別是縣城一級城鎮，污水處理收費標準不僅非常低.且依然有很多居民不愿繳費。為此，國家曾經出臺了“污水處理費達不到0.8元/立方的城市.對其污水處理設施項目不給予資金支持”的政策，但即便如此，仍然有不少地方污水處理收費達不到0.8元/立方的最低標準。事實上，0.8元/立方的最低標準只計算了污水處理運行成本.并不包括污泥處理等費用.更不用說環境成本與外部成本.其與全成本收費目標相差甚遠。這種污水處理收費與成本倒掛的現象.不僅影響了污水處理企業的成本回收.更是影響了整個行業的可持續發展，不利于民眾樹立節約用水意識。

(二)城鎮污水處理定價方法有待完善

當前，全國各地污水處理收費還沒有建立明確的定價方法，只是制定了一些原則性意見.強調必須通過收費補償企業運行成本，并保持其有合理盈利。但由于污水處理定價方式與定價標準欠缺.污水處理定價工作難以開展。政府價格主管部門在制定污水處理收費標準時.往往以污水處理成本和企業主管部門提出的方案為主。而污水處理成本是由污水處理企業上報的，即便有些城市政府價格主管部門會根據城市實際情況調整收費標準，但這種調整具有較強的隨意性。由于沒有確定統一收費標準.政府價格主管部門只能依據審計部門出具的審計報告.確定污水處理企業實際運營成本，進而制定污水處理價格。如此，污水處理企業很可能通過增加員工薪酬與福利水平等途徑.人為抬高企業運營成本。此外.如何界定污水處理企業合理盈利水平也是一個十分棘手的問題，現有利潤率計算方式不僅無法保證污水處理企業的正常運轉.也難以讓民眾滿意，對兩方都不利。

(三)城鎮污水處理政策存在問題

由于沒有出臺有關污水處理相關法律法規.我國對污水處理的管理存在較大漏洞。目前，各地污水處理主要由地方政府部門管理.由于沒有法定授權.各地方政府對于污水處理、環境保護的理解各不相同，對污水處理的政策執行也各不相同。我國城鎮污水處理政策存在的主要問題：一是管理權責不明確，造成管理不到位。實施污水處理收費的根本目的在于保護環境，如何在該領域更好地處理好環保部門、民政部門、物價部門和建設部門的權責，使他們各司其職，依然是一個難題。二是收費保障協調規則欠缺。污水處理收費制度在我國實行時間不長.老百姓接受度不高，加之一些地方政府污水處理設施建設不完善，一味求全、求高、求大，建設成本非常高.導致收費標準遠遠超出民眾可接受心理價位。

(四)城鎮污水處理價格監管機制不健全

雖然污水處理收費標準確定是污水處理企業、政府和消費者三方共同博弈的結果，但實際上，三方信息不對稱現象十分嚴重.消費者在三方博弈中總是處于絕對劣勢地位.基本上沒有話語權。污水處理企業到底將多少不該列入的費用列入了企業經營成本中.往往只有企業自己知道.這容易造成污水處理方面的腐敗和不公平。目前，我國城鎮污水處理價格監管機制很不健全：一是價格聽證會讓人不信任。實踐中，聽證會代表選取、聽證程序、聽證主持人資格等問題尚未得到有效解決：二是成本核算不透明。從審計部門對污水處理企業的審計情況看，一些不該花的錢以及超編、超員、超高薪酬現象普遍存在.污水處理企業成本核算不透明問題為廣大消費者所詬病。

四、完善我國城鎮污水處理定價的對策建議

(一)明確污水處理相關政策目標

一是確定污水處理定價政策目標.這是開展污水處理的前提與基礎。從美國、日本等發達國家的經驗看，大多將實現全成本收回作為污水處理政策目標，這也是當前國際上普遍可接受的最合理污水處理收費管理目標。所謂全成本既包括污水收集與輸送以及建立管網等直接成本.又包括污水處理過程中所產生的社會成本與環境成本。通常而言，只有實行了全成本收回機制才能保障污水處理系統長期可持續運行。二是理順污水處理體制.這是完善城鎮污水處理定價的基礎之一。當前，很多城市污水處理的政府主管部門既是政策制定者.又是政策執行的監管者.導致民眾對污水處理收費不理解，進而對污水處理收費不支持。必須明確污水處理體制改革目標.逐步將污水處理收費交由市場調節，政府主管部門專心履行好污水處理規劃、管制等職能，積極推進城鎮污水處理收費理念普及，不斷推動我國城鎮污水處理業發展。

(二)選擇科學合理的城鎮污水處理定價方法

一是要正確考慮污水處理成本，提高民眾信任度。污水處理定價應該按全成本進行核算。前期，應考慮民眾接受程度不高的現實，通過財政補貼對環境成本、外部成本進行彌補，以降低民眾負擔，逐步樹立其污水處理收費理念，之后，再推行全成本收費。二是要引入必要的競爭.以降低污水處理系統運行成本。一些地方政府一味強調污水處理收費標準是建立在核算成本基礎上的，沒有考慮污水處理行業基本沒有競爭.過高的人員、行政管理等費用人為抬高了污水處埋成本。因此，必須以外部環境基本相同的區域或流域為單位，引入競爭機制，不斷加強成本與績效的橫向比較，激發污水處理企業不斷降低運營成本。三是要加大對低收入群體的補貼力度，切實維護社會公平。對污水處理進行收費無疑將加大居民生活成本.很容易引起低收入群體的反感。因此.各級民政部門應以登記享受城鎮最低生活水平家庭為單位，直接向這些低收入家庭發放補貼，確保補貼能夠真正落到實處。

(三)完善城鎮污水處理價格監管機制

一是政府財政主管部門應在加強污水處理行業情況調研基礎上，出臺有效政策，規范污水處理行業成本核算，對可列入成本范圍的項目開支進行量化，防止污水處理行業成本虛高.提高民眾對污水處理價格的接受度。二是加強污水處理價格成本監管。應以政府價格主管部門《政府制定價格成本監審辦法》為藍本，遵循科學、公平、規范與效率原則，明確監審部門，建立污水處理企業監審例行制度，隨時調整污水處理成本核算。通過有效的價格監管.規范污水處理企業日常成本管理和會計管理。

(四)健全城鎮污水處理相關法律法規

通過制定污水處理定價法律法規.規范污水處理定價程序、定價方式、定價標準。在多年的市場經濟熏陶下，國內民眾對污水處理收費已經有了相應了解.人們之所以一時難以接受該政策.主要是因為許多地方的污水處理收費政策不透明.加之一些污水處理企業一邊對外宣稱污水處理收費不足以支撐其正常運轉.一邊又發放高額薪水，更是引起了民眾的不滿。通過強化污水處理法制建設，可以更好平衡污水處理企業、政府、消費者三方利益，特別是可以避免消費者對污水處理話語權的缺失，更好保護消費者合法權益。此外，通過立法，還可以使消費者更加清晰了解污水處理價格制定及調整程序，從而提高污水處理收費的合法性，減少政策執行難度，創造三方和諧共存的良好局面。